Decisiones de política exterior y defensa en contextos cambiantes

Aviones rusos sobrevuelan el Kremlin en mayo del 2022 durante el ensayo general del desfile del Día de la Victoria en Moscú, Rusia. Foto: EFE/Yuri Kochetkov

Uno de los temas más relevantes en los estudios internacionales es el del éxito y el fracaso en política exterior, además de los riesgos y los costos a tener siempre en cuenta. Para ejemplificar analizaré un caso específico y sensible. Me referiré a un país de la región, en medio de un escenario mundial de fuerte pugnacidad en el que predominaba la percepción de un relativo debilitamiento de la hegemonía de Estados Unidos.

Al calor de la Guerra Fría, en octubre de 1976, el gobierno de facto del General Francisco Morales Bermúdez –quien había desplazado en 1975 mediante un golpe de Estado al General Juan Velasco Alvarado–decidió que Perú adquiriese 36 cazabombarderos Sukhoi Su-22 de la Unión Soviética después de esperar por más de un semestre la autorización de Estados Unidos para la venta de 18 Northrop F-5 Tiger II.

Adicionalmente, en 1977, el gobierno compró 6 helicópteros de transporte pesado soviético Mi-6a y en 1978 16 aviones de transporte táctico Antonov An-26. A su vez, en 1981, incorporó otros 18 Sukhoi Su-22. Morales, quien fue desarmando las políticas reformistas de su antecesor, escogió la opción de abastecimiento militar soviético al estadounidense. ¿Qué revela este ejemplo?

El comportamiento de Washington en torno al hecho fue interesante. Lo que, a priori, pudiera haber llevado a reacciones desmedidas, hoy se sabe que no lo fue. Gracias a las referencias de los volúmenes desclasificados del Foreign Relations of the United States, 1977-1980 (telegramas, cartas, memorándums de distintas agencias y agentes del gobierno) hoy sabemos algo más sobre lo sucedido. Un telegrama del Departamento de Estado muestra que en 1977 se redujo la asistencia militar a Perú de US$ 20 millones a US$ 10 millones, debido a la adquisición de armamento soviético.

El embajador estadounidense en Lima explicó que, pese a ello, no se eliminó del todo la ayuda. En una carta de 1977 al mandatario peruano, el entrante presidente Jimmy Carter le comunicó su disposición a favor de una relación positiva y, a esos efectos, le informó de un tour por el país (y América Latina) que haría su esposa Rosalyn.

En septiembre se produjo un encuentro en Washington entre Carter y Morales con la asistencia, entre varios, del Secretario de Estado, Cyrus Vance, y del Consejero de Seguridad Nacional, Zbigniew Brzezinski: se habló de la importancia de que Perú redujera la compra de armas y de eludir carreras armamentistas en la vecindad pero no se mencionó la adquisición de los Sukhoi.

En febrero de 1978, Carter le envió otra carta a Morales indicando que entendía la importancia de llevar a cabo un programa de austeridad con el acompañamiento del Fondo Monetario Internacional. A su vez destacó el apoyo material de EE.UU. En abril, Brzezinski le comentó a Carter la importancia de transmitirle al FMI, tal como lo solicitaba Perú, ser “flexible” con el gobierno.

A mediados de 1980, el Departamento de Estado (en coordinación con el Departamento de Defensa) envió un memorándum a Brzezinski en respuesta al suyo donde sugirió un viaje de Carter a Perú (que nunca ocurrió) con el propósito, entre otros, de que el nuevo gobierno electo dejara de abastecerse en Moscú y comenzase a adquirir armamento estadounidense. De hecho, en los noventa Perú siguió comprando aviones rusos –MiG 29– y tiempo después adquirió Mirage de Francia y Cessna A37 Dragonfly de Estados Unidos.

Trabajos como el de Rubén Barrios y Cole Blasier (Peru and the Soviet Union (1969-1989): Distant Partners en Journal of Latin American Studies, 1991) destacan que la relación peruano-soviética no condujo a una alianza anti-Washington.

Según señalan ellos, “los agregados militares de los países occidentales tenían la impresión de que los líderes militares peruanos preferían mucho más comprar armamentos a los proveedores de Occidente, pero en general no podían competir con el armamento soviético. Siendo de una calidad adecuada, eran preferibles las armas de la Unión Soviética a no tener armamento.”

Un documento revelador del razonamiento de Estados Unidos lo constituye un informe de la Oficina de Análisis Africano y Latinoamericano de la CIA de 1982, accesible en 1991. Allí se afirmó que “frustrado con sus esfuerzos por acceder a modernos equipos militares de Estados Unidos, Perú buscó en la Unión Soviética su proveedor primario de armamento”.

El estudio subrayó que “el impacto diplomático, político y económico de la URSS en Perú ha sido insignificante”, al tiempo que Moscú no pudo “capitalizar su conexión peruana” para incrementar la venta de armamento en Suramérica. En palabras del informe, el “pragmatismo” peruano pareciera facilitar en el futuro “crecientes oportunidades para la venta militares occidentales (a Lima)”.

En breve, una combinación de contexto regional cambiante y pulso diplomático peruano, por un lado, y un enfoque desideologizado en los principales decisores y una visión de largo plazo en el ejecutivo estadounidense, por el otro, se conjugaron para que no se produjera un eslabonamiento temático negativo (armas soviéticas/respaldo en el FMI) ni un escalamiento nocivo.

¿Cuán útil es está lección de un caso complejo en una coyuntura delicada? ¿Cómo evaluar los riesgos reales sin sobredimensionar los costos potenciales a partir de esta experiencia en la región? ¿Qué condiciones objetivas caracterizan hoy el estado del mundo y del sistema interamericano? ¿Cómo priorizar una aproximación estratégica entre actores a pesar de naturales diferencias?