Gestionar el AMBA: cuando la coordinación parece una utopía

Una sigla, un concepto, una geografía.

Este año, el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) ocupó un lugar central en la gestión de la pandemia. Sobre un territorio dinámico, el aislamiento profundizó viejas tensiones y debates. Límites, servicios e instituciones son algunas de las arenas de disputa. ¿Qué es el AMBA y por qué es importante hacerse esta pregunta? 

Usos técnicos, institucionales y normativos transformaron al AMBA en una noción polisémica. De acuerdo al Decreto 459/2020 sobre el Aislamiento Social, Preventivo y Obligatorio (ASPO), el AMBA es la “zona urbana común” conformada por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y 40 municipios de la Provincia de Buenos Aires (PBA). A decir verdad, esta delimitación coincide con lo que diferentes agencias, organizaciones y artículos definen como Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA). Para el investigador Leonardo Fernández, la pandemia logró patentar esta definición superpuesta del AMBA, adoptada como designación oficial sobresaliente y con un mejor impacto en su uso corriente.

En este AMBA, que representa el 0.47% de la superficie total del país, vive más de la tercera parte de la población y se concentra alrededor de un 50% del PBI. En palabras del especialista urbano ambiental Fernando Fimognare, “es la zona núcleo de la actividad económica” y, en consecuencia, “el centro de la conflictividad política y social de la Argentina”.

Su configuración encierra procesos y tensiones profundamente nacionales. El AMBA es heredero del modelo agroexportador y de la estrategia de sustitución de importaciones. Al mismo tiempo, encierra la contradicción ciudad-conurbano fruto de la naturaleza política de la federación nacional. “La definición de los límites de la Ciudad de Buenos Aires fue el corolario de cruentos conflictos que atravesaron la política argentina durante el siglo XIX y que culminaron con su federalización en 1880”, sostuvo Fernández. De este modo, las disidencias entre la Nación y la PBA desembocaron en la instauración de un orden metropolitano jurisdiccionalmente separado: la Capital Federal, con la intención de limitar el poder de la Provincia.
Desde entonces, se identifican resistencias para sincerar la realidad metropolitana de una ciudad que “traspasa los límites capitalinos”, según el urbanista.

A mediados de la década del ’80, el diagnóstico sobre la realidad de la región ya era crítico. El Plan Trienal de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, desarrollado por Antonio Cafiero desde el Peronismo Renovador, caracterizaba la problemática metropolitana alrededor de cinco ejes: decadencia económica y desempleo; deterioro de las condiciones de vida de la población; precario mantenimiento y escasa expansión de las infraestructuras; vulnerabilidad ambiental e ineficacia y pérdida de legitimidad del Estado.

En 2007, otro documento provincial, esta vez sobre lineamientos estratégicos para la RMBA, identificó cuestiones similares, agudizadas por las dinámicas desreguladoras de los ‘90 y el posterior estallido de la crisis política, económica y social de 2001. En aquel informe, las autoridades y técnicos provinciales agruparon lo que denominaron “problemas relevantes para el futuro de la región” en torno a tres ejes: el desarrollo económico, la estructuración del espacio urbano y la relación con el ambiente. Sin embargo, y pese a las dificultades técnicas y de financiamiento identificadas en la gestión de estas problemáticas, en la mayoría de los casos se constató que el principal obstáculo “se presenta en la ausencia, debilidad, super posición u obsolescencia de los dispositivos institucionales dirigidos al tratamiento de cada una”, planteó el informe.

Cuestión sanitaria. La pandemia puso al AMBA en el centro de la escena impulsando la coordinación interjurisdiccional entre Nación, Provincia, Ciudad y las 40 intendencias implicadas. La dinámica epidemiológica exigió “ensamblar nuevos criterios de bioseguridad para la regionalización del trabajo, el transporte, el comercio, el hábitat y, en general, las actividades de reproducción de la vida”, consideró Fernández.

No obstante, nunca un territorio con tanto estudiado, con tanta proliferación de datos y propuestas académicas, políticas e institucionales, ocupó un lugar central “tan huérfano de instrumentos para ser gestionado”, argumentó Figmonare.

Hubo intentos. A lo largo de los años, se ensayaron diferentes planes y propuestas, “desde institutos de coordinación temática, hasta la regionalización y cuasi provincialización del territorio” consideró el urbanista. De hecho, en 1987 se creó por decreto la Comisión Nacional del Área Metropolitana de Buenos Aires (CONAMBA, Decreto Nº 2.064) y con ella algunos intentos frustrados de transformación institucional para abordar la complejidad del territorio, entre las que ya se proponía la subdivisión de algunos municipios.

Pero incluso dos organismos con actuación interjurisdiccional como la Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE) y la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) no pudieron resolver los problemas de articulación: “La CEAMSE no ha logrado que se unifique, por ejemplo, en toda su área de influencia un modelo básico y uniforme de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos (GIRSU), quedando este tema con las discontinuidades –luces y sombras– de cada jurisdicción”, subrayó el especialista. Además, según su opinión, ACUMAR, en más de 10 años “no ha podido consolidar un Plan de Ordenamiento Territorial para la Cuenca Matanza Riachuelo”.

Con la pandemia, aparecieron nuevos ensayos. Para el politólogo Agustín Cesio, las agencias metropolitanas que se debaten actualmente en el Congreso de la Nación están bien encaminadas, ya que promueven un abordaje integral y un criterio decisorio unificado. “Las diferencias son de escala: mientras que la agencia propuesta por Sergio Massa apunta a unificar la prevención, la capacitación y el uso de tecnología con una reasignación de partidas, el proyecto de los diputados radicales Fabio Quetglas y Facundo Suárez Lastra apunta a crear un ente descentralizado interjurisdiccional que coordine todos los asuntos comunes de la región”, comparó.

Al respecto, Carla Pitiot, diputada nacional mandato cumplido, hizo hincapié en la importancia de fortalecer a los gobiernos locales. “No solo es Nación, Provincia y CABA, son también 40 intendencias las que tienen que intervenir en la coordinación y fortalecimiento institucional”.

Para Cesio, el problema de las autonomías municipales es una cuestión pendiente que, en atención a la coyuntura, no debería descuidarse. En este sentido, además de la variable institucional, el especialista destacó el problema de la cultura política: “Más que la falta de herramientas institucionales para gestionar ese territorio de forma coordinada, el problema es la generación de instancias supramunicipales que no afecten los intereses o armados políticos a nivel local”.

En sintonía con estas reflexiones, Pitiot alertó que “tampoco hay que descuidar a otros actores sociales -públicos o privados- que también intervienen en los procesos de toma de decisión respecto del futuro de la región”. Es por eso que el diseño institucional tiene que ser capaz de procesar “los intereses y presiones que muchas veces escapan al criterio territorial”.

Al mismo tiempo, y paradójicamente, con el aislamiento y la reducción de la movilidad la escala metropolitana quedó suspendida. “La crisis plantea innumerables preguntas sobre si las ciudades van a poder volver a funcionar económica y socialmente si se establecen distancias mínimas para la interacción, que son las que amenazan los eslabones centrales de la economía urbana: la concentración de hogares y empresas y una multiplicidad de servicios”, adhirió Cynthia Goytia, directora de la Maestría de Economía Urbana de la Universidad Torcuato Di Tella.

Asimismo, Goytia resaltó que “los factores más significativos que impulsan el contagio son problemas que las ciudades ya necesitaban abordar, como el hacinamiento de las viviendas o el déficit de los servicios públicos”. Para la especialista, las ciudades mejor posicionadas para el futuro “están evolucionando a lo largo de un modelo policéntrico y multinodal”.

En la misma línea reflexionó el arquitecto Marcelo Lenzi, quien junto a otros docentes y estudiantes del Taller Sudamérica de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires (FADU-UBA) defiende la asociatividad de los municipios. La reflexión del Taller surge a partir de la condición de “flexibilidad urbana” que impuso la pandemia, relacionada con la necesidad de organizar circuitos chicos de consumo. “Eso hizo que, en muchos casos, la cuestión metropolitana se redujese a la cuestión municipal reflotando la vieja idea del consorcio de municipios”, explicó Lenzi.

Para el arquitecto, es importante promover la asociatividad de municipios por proximidad pero desde una nueva mirada que considere, principalmente, la complementariedad de usos y funciones: “La condición de juntar cuatro o cinco municipios habilita la posibilidad de reunir en poco territorio todos los elementos de complejidad urbana que implican una ciudad, como el soporte industrial con empleo, la habitación y el sector agropecuario de área rural con producción de alimentos, entre otras cuestiones. Esto incluso podría sustentarse en términos de viabilidad económica a partir de un presupuesto compartido que equilibre las desigualdades”, destacó. La asociación también podría involucrar a las comunas de la CABA. “Las relaciones podrían establecerse, por ejemplo, a ambos lados del Riachuelo”, consideró Lenzi.

Avanzar en una estrategia de estas características implica varios desafíos. Para Lenzi, uno de ellos es el transporte. “Lo primero que impide una relación de conectividad entre municipios es la matriz radial armada por los ferrocarriles. Eso hace que, por ejemplo, en un sentido, un recorrido de 20 kilómetros dure 15 minutos, y en la transversalidad esa misma distancia signifique una hora de movilidad. El tema del transporte en este nuevo modelo debería formar circuitos internos que faciliten transversalidades o circuitos de conexión que no siempre tengan que terminar en el centro”, argumentó.

Otro de los desafíos que incorporó la pandemia es la gestión de la virtualidad. “El COVID-19 está acelerando tendencias más profundas y de largo plazo, como la adopción del comercio digital, el trabajo a distancia y la prestación virtual de servicios”, consideró Goytia. En este sentido, Lenzi opinó que la creación de “puntos de conectividad” distribuidos en el territorio “permitiría el desarrollo de jornadas laborales virtuales en infraestructuras por fuera de los escenarios particulares, de fácil acceso en términos de distancia, reduciendo problemas de movilidad e incluso la contaminación”.

La historia y los límites del AMBA son expansivos y dinámicos. La conurbación se expande y la ciudad tiende a defenderse, mientras que los ciudadanos se las arreglan para vivir entre ambas. Frente a un contexto cada vez más desigual y un futuro que se muestra poco alentador, algunos se animan a imaginar una realidad diferente. La coordinación es, a la vez, desafío y apuesta. 

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