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29/12/16

Dictámenes de comisión: sin cambios

Comparativamente con otros períodos recientes de nuestro país no hay diferencias sustantivas en el comportamiento del oficialismo y la oposición en los dictámenes de comisión durante el primer año de gobierno.

Por Paula Clerici

Una noción común que la política comparada sostiene es que cada nuevo gobierno goza de un período de “luna de miel”, una especie de tiempo de gracia que la oposición, la sociedad y los medios brindan a los recién llegados para empaparse del estado de la cuestión recibido, acomodarse a la gestión, desplegar sus estrategias y poner en marcha la maquinaria. Como un secreto a voces sabemos del acuerdo ¿tácito? de la política argentina durante este 2016 que se está terminando: los partidos opositores al presidente Mauricio Macri (digamos, el gran abanico peronista) apoyarían sus iniciativas como forma de colaborar con la “gobernabilidad” de un ejecutivo minoritario no peronista (¿adjetivos redundantes?), tiempo en el cual el espectro político en todas sus variantes acomodaría fichas. Dos avisos acompañaron este espaldarazo. Primero, en 2017 cambia el juego y todos vuelven a ponerse el sombrero electoral. Y segundo, las provincias necesitan dinero. Quizás el orden era el inverso.

En un sistema presidencial como el nuestro la cooperación entre los poderes ejecutivo y legislativo es una cuestión de necesidad (sobran las muestras en la región de que la unilateralidad -decretos- en el ejercicio de gobierno dura lo que el apoyo del Congreso permite, por lo que la unilateralidad sería solamente una palabra). En este sentido, la noción de cooperación es incluso más relevante cuando el ejecutivo no se encuentra en una situación cómoda en lo que hace al arreglo de bancas, como le ocurre al presidente Macri. En el Senado el oficialismo es casi inexistente mientras que en la cámara baja el interbloque Cambiemos posee en conjunto un 34% de los asientos, y si bien es la primera pluralidad, está lejos de poder dar media sanción a los proyectos por sí solo. 

A pesar de lo anterior y cristalizándose el apoyo opositor gran parte de la agenda de gobierno pasó en el Congreso. En este sentido, me intriga la disciplina de los bloques. Por supuesto de la oposición, pero más aún del oficialismo, un gobierno de coalición en el cual en el reparto de tareas la función legislativa corresponde al radicalismo ¿Jugó cohesionada la coalición? ¿Hubo espacio para el disenso? ¿La oposición acompañó dócilmente las iniciativas del presidente? Una forma común de estudiar la disciplina partidaria es a través de la votación de un proyecto cuando es posible identificar los nombres con la forma de votar (no siempre se vota a través de esta modalidad). Sin embargo, llegado el momento de la votación en el plenario los bloques generalmente ya saben con cuántos votos cuentan porque la negociación ocurre antes. Son sumamente raros las situaciones al estilo del voto “no positivo” de Julio Cobos en 2008 en la votación del proyecto oficialista sobre las retenciones a las exportaciones en el Senado. La votación en el plenario es un momento de gran atención pública y exposición mediática, por lo tanto, el hecho de ir en contra de la etiqueta partidaria suele ser políticamente costoso (vuelvo al ejemplo de Cobos, luego de aquel episodio la entonces presidenta Cristina Fernández lo “freezó” casi que literalmente).

Por este motivo, podríamos asumir que la disidencia interna se manifiesta más probablemente durante la discusión en comisión. Esta etapa del trámite legislativo es uno de los momentos donde los proyectos de ley quedan en el olvido hasta perder estado parlamentario.  Ernesto Calvo encontró en un estudio sistemático de nuestro Congreso que casi el 90 por ciento de las iniciativas que se tratan en comisión no se dictamina y que del total que obtiene dictamen, alrededor de un 62 por ciento no llega al plenario. Estos números refuerzan la necesidad de estudiar instancias anteriores a las votaciones nominales y las comisiones brindan valiosa información en este sentido. A pesar de que al hacerlo solamente enfocamos a una parte de los integrantes (cada proyecto es girado a un máximo de tres comisiones) es una buena forma de estudiar la cohesión de los bloques. Por un lado, porque las comisiones están integradas más o menos de manera proporcional a la composición partidaria del cuerpo y, por otro lado, porque los legisladores manifiestan su posición por escrito. 

En un dictamen de comisión las posturas comunes de los legisladores respecto del proyecto se agrupan. Generalmente, hay un dictamen mayoritario que reúne la posición dominante sobre el mismo, mediante la que los legisladores recomiendan al plenario que sancione la iniciativa original, pudiendo contener también algunas modificaciones sugeridas (excepcionalmente el dictamen mayoritario recomienda el rechazo del proyecto dado que una forma más sutil de dejar “morir” la iniciativa es no dictaminándola). Existe, asimismo, la posibilidad de que uno o varios legisladores expresen una disidencia parcial o total a esta mayoría. En el primer caso, se acuerda con el proyecto, pero se sugieren (otros) cambios mientras que, en el segundo caso, hay desacuerdo con la iniciativa, aunque no existe oposición a que sea discutido en el plenario. Luego, existen los dictámenes minoritarios que son opiniones de un número menor de legisladores, en general contrarias al proyecto, donde se expresan las razones. Suele haber tantos dictámenes en minoría como posiciones al respecto. Dado que todas las disidencias y dictámenes en minoría deben ser discutidas por el plenario, la diferenciación de los dictámenes es una estrategia para obtener minutos de discursos en el recinto.

Durante su primer año de gobierno, el presidente Macri inició 61 proyectos de ley (incluyendo el presupuesto 2017 aunque técnicamente no lo inicia el ejecutivo sino el Jefe de Gabinete): treinta y tres de ellos ingresaron por Diputados como cámara de origen y 27, en el Senado. Para este análisis me concentré solamente en los dictámenes de comisión de proyectos de ley del ejecutivo que efectuó la cámara baja (incluyendo el presupuesto) pero exceptuando iniciativas que suelen carecen de relevancia política como las autorizaciones anuales para que el presidente pueda ausentarse del país, homenajes, tratados internacionales, otorgamiento de beneficios extraordinarios, pensiones graciables, indemnizaciones, etc. La resultante categoría residual cuenta con 19 proyectos de ley dictaminados independientemente de lo que ocurrió luego (hayan sido aprobadas por el plenario, volvieron a comisión para una nueva discusión o estén esperando espacio en el recinto).

Una primera conclusión es que no encontramos diputados del interbloque Cambiemos que dictaminen en disidencia total con su bloque o que efectúen un dictamen minoritario recomendando al plenario el rechazo del proyecto. Existen dos formas de entender esta ausencia de oposición interna. La primera es que el interbloque ha mostrado un importante nivel de cohesión este primer año de gobierno reforzando el funcionamiento de la coalición de gobierno. La segunda, que el rechazo oficialista al proyecto del ejecutivo en la instancia de comisión puede verse en la ausencia de firma en el dictamen para evitar ir en contra del gobierno y el partido. Si optáramos por esta última consideración debemos tener en cuenta que los eventos fortuitos de índole personal que impiden la firma del dictamen, son más la excepción que la regla.

Los casos en que el interbloque oficialista ha manifestado algún tipo de “contestación” a las iniciativas del presidente en los dictámenes, corresponden a situaciones de disidencia parcial en 13 proyectos del total considerado, es decir, sugieren modificaciones al proyecto original. Pero solamente en dos de ellos hay disidencia por parte de diputados del bloque del PRO: la reforma al sistema electoral y las medidas tendientes a cancelar la deuda en cesación de pagos. 

Respecto de la oposición, hay que destacar que brindó un apoyo importante también en la instancia en comisión. Por ejemplo, en el proyecto de participación público-privada, el 80% de los diputados opositores firman el dictamen mayoritario recomendándole al plenario la sanción del mismo, o en la iniciativa de creación del régimen de fomento de inversiones para las micro, pequeñas y medianas empresas, que fue acompañado por el 37% de los legisladores opositores. En ambos dictámenes mayoritarios aparecen integrantes de los bloques Justicialista y Unidos por una Nueva Argentina, que presiden Oscar Romero y Graciela Camaño, respectivamente. Esto demuestra el rol fundamental que juega una parte del peronismo para el gobierno de Cambiemos. Pero asimismo otros espacios como el Frente para la Victoria han apoyado iniciativas de Macri. Proyectos como la creación del registro de instituciones de capital emprendedor, la creación de las figuras del arrepentido y el agente encubierto en delitos de investigación compleja, el procedimiento especial en el código procesal penal para delitos cometidos en flagrancia, o los cambios en las atribuciones del Jefe de Gabinete en materia presupuestaria, han mostrado acuerdo de todo el arco opositor con la tradicional excepción del Frente de Izquierda y de los Trabajadores. 

Comparativamente con otros períodos recientes de nuestro país no hay diferencias sustantivas en el comportamiento del oficialismo y la oposición en los dictámenes de comisión durante el primer año de gobierno. Y esto es independiente de los poderes partidarios del ejecutivo. Esta situación tiene lugar tanto bajo presidentes que han controlado la cámara, por ejemplo, Carlos Menem y Cristina Fernández, como con aquellos en situación minoritaria, Fernando De la Rúa o tal como le ocurre a Mauricio Macri ahora. 

Hasta el momento el desempeño de los legisladores en comisión no escapa a los manuales de política comparada. Veremos, si como avisó la oposición, 2017 será otra historia. 

* La autora es Profesora Invitada del Departamento de Ciencia Política de la UTDT. Doctora en Ciencia Política (UTDT). Lic. Ciencia Política (UBA). Co-Directora del Grupo de Investigación "Coaliciones políticas en América Latina" (UBA).

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